Wolfgang Drechsler: omavalitsusi pole mõtet liituma sundida

ähtus, mida ma kunagi nimetasin Eesti haldusreformi Loch Nessi koletiseks – nimelt väidetavalt liiga paljude liiga pisikeste omavalitsuste sundimine liituma suuremateks, on taas pead tõstnud.

Seekord kasutavad reformi poolehoidjad ära ühe regionaalministrile alluva ametniku uurimust, mille kohaselt on seniste omavalitsuste vabatahtlikud liitumised kulude kärpimise kaudu parandanud tõhusust.

Oletame, et see on õige, sest lõpuks on tegemist statistilise tulemusega, vähemalt sama kõva tulemusega kui väide, et üle 50 protsendi Inglismaa kuningannadest on olnud naised. Usutav, et omavalitsused, mis ise soovisid liituda, said sellest kasu – sellepärast nad ju ilmselt liituda tahtsidki.

Aga kuidas jõuda siit väiteni, et häid tulemusi annaks ka see, kui sundida liituma neid omavalitsusi, mis seda ei soovi? See oleks justkui väita, et kuna kolm protsenti Eesti naistest on abielus soomlastega, tuleb sama teha ülejäänud 97 protsendil (ja kui nad on abielus, siis tuleb neil kõigepealt lahutada).

Ent millisest tõhususest me üldse kõneleme. Kas see on tõesti vanamoeline mikrotõhusus, mille puhul on tegemist sisenditasandi kulude kärpimisega, ilma et isegi uuritaks, milline on makrotõhususega seotud väljund, sealhulgas efektiivsus ja tegelik teenuste osutamine? Sellest ei oleks tõepoolest kellelegi kasu, kõige vähem kohalikele omavalitsustele ja inimestele, kes nende territooriumil elavad.

Võib küll ka olla, nagu on viimasel ajal samuti väidetud, et liitumine meeldib uute suuremate omavalitsuste ametnikele: mitte sellepärast, et see oli vabatahtlik, vaid sellepärast, et üks ametnike peamisi taotlusi on suurendada rahalisi vahendeid, mille üle nad valitsevad (William A. Nis­kaneni bürokraatiateooria).

Sama põhjus seisis 1990.–2000. aastatel paljude korporatsioonide liitumise taga: suuremad reaktiivlennukid, suuremad bürooruumid, suurem maine konkurentide seas jne. Kuid kohalik omavalitsus on lisaks ametnikele mõeldud ka inimestele ning DaimlerChrysler-Mitsubishi on nüüdseks juba ammune ajalugu.

Kindel on see, et 2012. aastal on meil äärmiselt selge pilt, ehkki endiselt kehtib ka kinnitus, et haldusüksuste suurendamine ei too automaatselt kaasa tõhususe kasvu. Viimastel kuudel on näiteks IBM Global Business Services avaldanud uurimuse «Smarter, Faster, Cheaper – An Operations Efficiency Benchmarking Study of 100 American Cities», mis sobib kenasti aluseks võtta.

Selles on loodud keeruline tõhususe indikaator ning uuritud, millised linnad on parimad ja miks. Tulemus? Tõhususe tagab juhtimine, kuid «paistab, et mastaabiefekt ei toimi: linna elanikkonna suurus ei ole seotud tõhususega».

Ehkki tegu on suurlinnade uuringuga, võib seda pidada üldiselt paikapidavaks. Ma ei hakka siin teooriasse süüvima, vaid võtan ette praktilised, empiirilised tulemused. Täpsemalt ühe teise uuringu, õigemini metauuringu ehk tänapäevase viisi teha uuringuid, millele pandi alus meditsiinis ja mille puhul koondatakse ühe probleemi kohta eri paikades tehtud uurimused ning vaadatakse, millised on nende koondtulemused.

Austraalia – tasub meeles pidada, et seal kiputakse pooldama sunduslikku liitumist – kohaliku omavalitsuse oivakeskus avaldas ulatusliku uurimuse «Consolidation in Local Government: A Fresh Look».

Osa sellest moodustas metauuring, milles olid vaatluse alla võetud paljude riikide kohalike omavalitsuste liitumised viimasel kümnendil ja neid hinnatud. Tulemus? «On selge, et meie käsutuses pole piisavalt üheselt võetavaid uurimistulemusi, mis lubaksid kindlalt väita, et liitumisega kaasneb üldiselt mastaabiefekt.» See on teaduslikult ettevaatlik viis öelda sama, mida ma eespool sedastasin.

Niipalju siis tõhususest. Aga isegi kui see sunduslike liitumistega suureneks, kas vääriks see – Eestis lausa põhiseaduslikult tagatud – omavalitsuste autonoomia kadu? See on teoreetiline küsimus, mistõttu vastamiseks puudub empiiriline baas, aga lühidalt öeldes tundub konsensus olevat (vaata ka Maailmapanga peateadlase Anwar Shahi paljusid sellealaseid uuringuid), et demokraatia tingimustes peaks inimestel olema õigus määrata, kuidas ja kes neid valitseb, kõige väiksemas koherentses üksuses, milles nad elavad. See on omavalitsus ehk munitsipaliteet – just selline, nagu see on, mitte keskvalitsuse poolt, kel on ju üldiselt oma institutsionaalsed huvid, jõuga ülalt alla sätestatud.

Kui omavalitsused kasvavad kokku, kui piirid hägustuvad, kui linn laiali valgub ja nii edasi, siis võib kahtlemata mõelda muutustele, kuid võttes aluseks – nagu näitab ka Austraalia uuring – ikka konkreetsed olud ning tuginedes põhjalikule hindamisele ja kõigi asjaosaliste arvamuse ärakuulamisele.

Sunduslik liitumine läheb otseselt vastuollu demokraatia enda põhimõtetega. Ajalooliselt on munitsipaliteedid vanemad kui rahvusriigid, aga kas Eestis söandaks keegi tõsiselt väita, nagu tegid mõnedki väliseksperdid 1990. aastatel, et Eestil tuleks tõhususe suurendamiseks ja mastaabiefekti saavutamiseks liituda Läti ja Leeduga?

Põhjusi, miks omavalitsuste sunduslik liitumine on ühekorraga ebatõhus ja ebademokraatlik, on liiga palju, et neid siin kas või loetleda, aga ma mainiksin siiski vähemalt mõned ära. Kui avalike teenuste osutamisel kohalikul tasandil võib üldse kõnelda mastaabiefektist – ja seda võib, mõnikord on latiks seatud umbes 20 000 – 30 000 inimest –, siis on seda hõlpus saavutada ilma omavalitsuste autonoomiat ohustamata.

Üks klassikalisi viise on omavalitsuste koostöö, mis Eestis on peaaegu tundmatu. Teine on Shahi tuntud ettepanek osutada teenuseid, mille puhul võib rääkida mastaabiefektist, koostöös, maakonna või riigi tasandil; neid teenuseid, kus mastaabiefekt ei avaldu, kohalikul tasandil. Hea tahte korral on see õieti üsna lihtne.

Ja lõpuks – kogu arutelu omavalitsuste liitmise ümber on vist ainuke Eesti valitsemisega seotud ala, kus isegi ei mainita e-riiki. See on seda iseäralikum, et e-valitsus pakub selles vallas eriti palju võimalusi: alates kodanikest ja külavanematest, kes võivad saada igale küsimusele oma nutitelefoniga vastuse reaalajas.

See välistab vajaduse hoida igas väikeses kogukonnas ametis aina rohkem spetsialiste ja lubab sel moel isegi väga väikesel kogukonnal end ise tõhusalt valitseda. Lisaks uute kohalike algatuste ja konsensuse otsimise vormid, näiteks sellised, mida tutvustas hiljuti Eestis Tarmo Jüristo. See võib olla perspektiivikas eelkõige maaomavalitsustele.

On ju õige, et muidu ei ole olukord Eesti maapiirkondades sugugi roosiline, maaomavalitsuste tulevikuväljavaated on pigem tumedad ning tõepoolest on vaja tõsiselt võetavat struktuurset poliitikat ja muid meetmeid. Ent seda ei ole kindlasti mõtet teha omavalitsuse põhimõttega võideldes, eriti tõhususe nimel, mida ju polegi.

Üks Eesti viimase kahe aastakümne poliitika suuremaid edusamme on olnud just niisuguste reformide vältimine. Lootkem, et mõistlik käitumine ning arusaam, mis on tõesti tõhus ja demokraatlik, kestab ka edasi ning et me võime muudatusi ette võtta viisil, mis on suunatud tulevikku ja arvestab kodanikega.