Sulev Mäeltsemees: haldusreform – mis saab pärast?

Praegustes diskussioonides haldusreformi üle on väga palju emotsioone ja oletusi, aga kohati saab välja tuua ka fakte, leiab TTÜ professor Sulev Mäeltsemees Postimees.ee arvamusloos.

Viimasel ajal on tehtud järjest radikaalsemaid ettepanekuid haldusreformi (sisuliselt haldusterritoriaalse reformi) läbiviimiseks. On pakutud, et põhiseaduses tuleks maakond valla asemel nimetada kohaliku omavalitsuse üksusteks. Käimas on nagu omamoodi võistlus, kes pakub vähima arvu valdu? Seni on meedias selleks arvuks olnud neli (õiguskantsleri neli kompetentsikeskust). Sealt edasi minekuks polegi enam palju mänguruumi.

Võiks arutleda, et Eesti on üks omavalitsusüksus. Euroopas on meie riigist rahvaarvult suuremad kümme linna ja sel juhul saaksime riigina oma maailmajaos alles 11. koha kommuunide järjestuses. Või teha kaks kohalikku omavalitsust vallamajadega nt Toompeal ja Toomemäel, mis aitaks leevendada ka Liivimaa nostalgiat?

Haldusreform ei ole Kolumbuse muna

Lõplikule tõele pretendeerivaid ettepanekuid saadab sõnum – kõik inimese heaks, kõik inimese õnne nimel! Tegelikkuses on probleem siiski palju-palju keerulisem kui pelgalt Kolumbuse muna taoliselt (järsult ja jõuliselt) lahendada meie haldusterritoriaalse korralduse puudused. Kurbloolisus on selles, et sageli kas asjatundmatusest või tahtlikult (kumb on halvem?) ei kasutata õigeid andmeid ka neis valdkondades, kus need on selgelt ja isegi arvudena välja toodavad.

Uskumatuid lootusi pannakse sellele, kui palju maksumaksja kulul elavaid valgekraesid vabaneks, kui saaks lahti paarisajast vallast või linnast. Tasuks teada, et 2010. aasta lõpus oli Eestis 28 340 ametnikku, kellest 5171 olid kohaliku omavalitsuse ametnikud. Viimastest üle 40 protsendi töötavad viies suuremas linnas (Tallinn, Tartu, Narva, Kohtla-Järve ja Pärnu), milliseid ka kõige radikaalsem haldusreform ilmselt ametnike vähenemise suunas ei mõjutaks.

Seega kui isegi üks-kaks tuhat ametnikku oma senise töökoha kaotaksid, siis leiaksid paljud võimekamad neist uues suurvallas taas erialase töö ja seda kindlasti varasemaga võrreldes kõrgema palga eest. Vabaneks ehk pooltuhat ametnikku, aga need inimesed kahjuks ei täidaks defitsiitseid töökohti keevitajatena jne.

Muidugi saab olulist kokkuhoidu kohalike poliitikute (volikogude liikmete) arvus (2009. aasta volikogude valimiste järgselt 3076 inimest), kuid kohaliku eelarve kulusid mõjutaks see suhteliselt vähe. Kas noore demokraatia tingimustes on ikka otstarbekas panustada poliitikute kasvuvõimaluste piiramisele? Meil on tuhande inimese kohta kolm korda vähem kohalikke poliitikuid kui nt Rootsis.

Uurigem lähiriikide haldusreforme ja nende tulemusi

Välisriikidest tuuakse meil haldusreformi eeskujudena Taanit ja Lätit. Paraku on täiesti erinev see, mida me peaksime neis riikides tehtust teadma ja siis ka arvestama. Tõesed faktid on, et 2009. aasta keskpaigast vähendati Lätis kohaliku omavalitsuse üksuste arvu ca viis korda (527lt üksuselt 118le) ja 2007. aastast vähendati Taanis kommuunide arvu peaaegu kolm korda (270lt 98le).

Kui Lätis piirdutigi üksnes piirireformiga, siis Taanis oli seatud eesmärgiks avaliku halduse ümberkorraldamine elanike paremaks ja efektiivsemaks teenindamiseks. Kohalikule omavalitsusele, mille osatähtsus avalike teenuste osutamisel oli juba niigi kõrge, anti ülesandeid (koos rahaga) veelgi juurde. Märgatavalt kärbiti aga regionaalse tasandi osa riigi avalikus sektoris, mida ilmestavad järgmised arvud avaliku sektori kulude struktuurist (protsentides) Taanis:

Avaliku halduse tasand               enne reformi pärast reformi
kohalik omavalitsus                              46                48
maakonnad (regionaalne tasand)           14                  9
riigi kesktasand                                    40                43

Taani kogemuste hindamisel ja võimalikul järgimisel tuleb aga mõista, et meie riikides on paljud kohaliku omavalitsuse toimimist, sh vallamajade tihedust nõudvad näitajad erinevad. Taanis on rahvastiku tihedus meist üle nelja korra suurem. Eesti on rahvastiku tiheduselt maailmas viimase veerandsaja riigi hulgas ja Euroopa Liidus on meist hõredama rahvastikuga üksnes Rootsi ja Soome (teadagi sealsete põhjapiirkondade ülihõreda asustuse tõttu). Taaniga võrreldes erinev on meil teedevõrgu tihedus ja kvaliteet, sotsiaalhoolekande korraldus, pensioni suurus. Kindlasti tuleb valdade suuruse (kauguse puhul valla keskusest) arvestada ühistranspordi korraldust.

Eraldi ja pikemat käsitlust vajaks Soome kohaliku omavalitsuse reformimise alane tegevus, sh ettevalmistustööd (analüüsid jne).

Osavallad pole kehtivas õigusruumis lahendus

Vastavalt meie põhiseadusele otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. See printsiip on ka Euroopa kohaliku omavalitsuse hartas. Nimetades valdade asemel maakonnad kohaliku omavalitsuse üksusteks, siis – mis on ühised kohaliku elu küsimused näiteks Loksa ja Paldiski jaoks?

Kohalike küsimustega tegelemiseks on regionaalminister 2009. aasta märtsis esitatud haldusterritoriaalse korralduse reformi seaduse eelnõus pakkunud, et seniste valdade ja linnade muutmine osavaldadeks võiks olla lahendus. Tasub aga lugeda kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses VIII peatükki veendumaks, et praeguses õigusruumis on osavalla või linnaosa otsustusõigus samaväärne väikesaarte seaduses kohustusliku rahvakoosolekuga. Selle vahega, et väikesaarel peab vähemalt kord aastas rahvakoosolek (üldkogu) toimuma, aga sisuliselt rahvakoosoleku õigustes osavalla või linnaosa halduskogu võib üksnes moodustada.

Pole harv kriitika, et paljudes paikades olevat taunimisväärselt vald suurim, kohati ainus tööandja. Aga kui mõtleme rahulikult, kui ei oleks, siis mis või kes tuleks asemele? Loodus tühja kohta ei salli ja asemele kasvab võsa. Aga majanduses? Siin ei kehti alati loodusseadused ning kustuvad viimasedki suitsud. Seega ääremaastumine kahetsusväärselt hoopis süveneb (seda oleme kuulnud ka kommuunireforme läbi viinud Rootsi kolleegidelt).

Muidugi aitavad suured vallad statistiliselt maskeerida sotsiaalmajanduslikke regionaalseid erisusi. Kui regionaalstatistika toimub haldusüksuste lõikes, siis kõige väiksemad regionaalsed erinevused (sisuliselt üks SKT inimese kohta, keskmine palk jms näitarv) saavutatakse, kui riik on üks kohaliku omavalitsuse üksus.

Ikkagi – mis saaks pärast radikaalset haldusterritoriaalset reformi? Võib üsna veendunult väita, et siis tuleb hakata taastama kohalikku omavalitsust. «Õnneks» on meil sellealane kogemus ju kõigest inimpõlve kaugusel (1990. aastate alguses). Siis toimus maakondadest (endistest rajoonidest) võimu ja raha delegeerimine alla, et anda kujunevatele kohaliku omavalitsuse üksustele – valdadele ja linnadele elujõudu.

Ennatlik oleks arvata, et XXII sajand saab olema kohaliku omavalitsuse huku sajand. Maailma tuntumaid politolooge Alexis Tocqueville on poolteist sajandit tagasi väitnud, et riigis, kus puudub kohalik omavalitsus, võib leida küll riigialamaid, kuid mitte kunagi kodanikke.

Eelnevaga ei taha autor seada kahtluse alla haldusterritoriaalsete muudatuste läbiviimise vajalikkust. Küll aga peab seejuures olema maksimaalselt objektiivne.