Paul Varul: haldusreform – 5000 ei ole ainumäärav

Paul Varul Foto: SCANPIX

Riigikohus tegi 20. detsembril otsuse, milles jättis küll rahuldamata taotluse tunnistada valdade ja linnade (edaspidi KOV) sundühendamist reguleerivad sätted põhiseadusevastaseks, kuid andis siiski haldusreformi seadusele mitu olulist tõlgendust.

Miinimumkriteeriumi tähendus

Neist kõige olulisemad on riigikohtu järeldused selle kohta, milline on Vabariigi Valitsuse otsustamisõigus nende KOVde puhul, kus elanike arv jääb alla 5000. Seda seaduses sätestatud miinimumkriteeriumi, 5000 elanikku, on reformi läbiviijad püüdnud esitada kui vääramatut kriteeriumi, millest väiksema elanike arvuga KOV ei saavat kuidagi haldussuutlik olla. Riigikohtusse esitatud kaebuse põhitees seisnes selles, et sundühendamise üle otsustades ei tule lähtuda pelgalt 5000st, vaid KOV haldussuutlikkusele tuleb anda sisuline hinnang. Selles osas on seadus väga segaselt sõnastatud. Ka riigikohus on möönnud, et haldusreformi seadus on eriti selles küsimuses, millises ulatuses võib valitsus teha 5000 elaniku kriteeriumis erandeid, sõnastatud segaselt ja raskesti mõistetavalt (riigikohtu otsuse punkt 113).

Riigikohus on ise aga andnud siin palju selgemad tõlgendused, kui seda on seaduse enda tekst. Nii on riigikohus rõhutanud, et riigikogu ei ole sidunud haldusterritoriaalse korralduse muutmist jäigalt omavalitsusüksuse miinimumsuuruse kriteeriumiga ning valitsusel on lõpliku otsuse tegemisel ulatuslik kaalumisõigus (otsuse punkt 121). Seega tuleb anda KOV haldussuutlikkusele sisuline hinnang, lähtudes eelkõige sellest, kas sundliitmisel saab olla positiivne mõju, võttes arvesse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse paragrahvis 7 lõikes 5 nimetatud asjaolusid, nagu ajaloolist põhjendatust, mõju elanike elutingimustele, elanike ühtekuuluvustunnet, mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile, mõju haldussuutlikkusele, mõju demograafilisele situatsioonile, mõju transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele, mõju ettevõtluskeskkonnale, mõju hariduslikule olukorrale ning omavalitsusüksuse organisatsiooniliselt ühtse teenusepiirkonnana toimimist. See on järeldus, mida KOVd on riigikohtusse kaebuse esitamisel seni õigeks pidanud, ning nüüd on sellele ka riigikohtu kinnitus saadud.

Mis saab edasi?

Vastavalt haldusreformi seadusele peaks valitsus algatama hiljemalt 15.02.2017 nende KOVde sundühendamise menetluse, kus 5000 elaniku kriteerium ei ole täidetud. KOVd saavad hiljemalt 15.05.2017 esitada oma põhjendused, et nad on siiski haldussuutlikud, vaatamata sellele, et 5000 nõue ei ole täidetud. Riigikohtu kinnituse järgi on nüüd valitsusel ulatuslik kaalumisõigus ning ta võib lõpetada menetluse ja jätta KOV sundühendamata, kui ta ülalviidatud kriteeriumidele tuginedes leiab, et KOV on haldussuutlik (vt otsuse punktid 103, 104, 121). Juhul kui aga valitsus otsustab siiski sundühendamise kasuks, on KOV-l õigus ja võimalus pöörduda kohtusse ning sel juhul annab juba kohus hinnangu haldussuutlikkusele ja valitsuse otsuse põhjendatusele (otsuse punkt 105).

On siiski veel üks võimalus, mis küll otseselt ei tulene haldusreformi seadusest, kuid on tuletatav haldusmenetluse üldistest põhimõtetest. Kui KOV leiab, et on haldussuutlik, ehk elanike arv jääb alla 5000, võiks ta esitada taotluse jätta sundliitmise menetlus üldse algatamata juba enne 15.02.2017. Kui valitsus leiab, et nõutavad kriteeriumid on täidetud ning sundühendamise menetlus oleks ilmselt perspektiivitu, kuna on piisavalt alust arvata, et see tuleks nagunii lõpetada sundühendamise otsust tegemata, võiks valitsus jätta sundühendamise menetluse sel juhul ka algatamata.

Kokkuvõtteks

Haldusreformi seaduse peamine puudus on see, et KOV haldussuutlikkuse üle on soovitud otsustada vaid ühe kriteeriumi, elanike arvu alusel. See ei saa olla õige ega põhjendatud. Riigikohtu lahend annab valitsusele hea aluse teha otsuseid sisuliselt, märksa laiemate kriteeriumide alusel. Usun, et valitsus seda võimalust ka kasutab.

Paul Varuli büroo esindas haldusreformi seaduse vaidlustanud omavalitsusi.