Sinu brauser on natuke ajast maha jäänud. Et kõik töötaks, nagu vaja, palun uuenda enda brauserit.
Küpsised aitavad meil teenuseid edastada. Meie teenuseid kasutades nõustute sellega, et kasutame küpsiseid. ROHKEM INFOT >
Postimees 160 Juubeli puhul loe seda lugu tasuta!

Lauri Mälksoo: rändekriis kui õiguslik kriis

5
KOMMENTEERI PRINDI ARTIKKEL
Lauri Mälksoo Õigusteadus, valitud 2013 Tartu Ülikooli rahvusvahelise õiguse professor (alates 2009) Eesti Välispoliitika Instituudi juhatuse esimees (alates 2013) Sündinud 28. jaanuaril 1975 Viljandis | FOTO: Eesti Teaduste Akadeemia
FOTO: Pm

Põgenikud on meid paisanud õiguslikku kriisi, seda nii rahvusvahelise, Euroopa kui ka riigiõiguse tasandil, kirjutab Tartu Ülikooli rahvusvahelise õiguse professor Lauri Mälksoo.

Õigus on see piire seadev raamistik, millest lähtudes või vähemalt mida arvesse võttes tuleb Euroopas ja mujal «globaalses Põhjas» teha rändekriisi puudutavaid poliitilisi otsuseid. Samas on viimastel aastatel Euroopat tabanud ja vähemalt debattide tasandil Eestissegi jõudnud rändekriis mitmeski mõttes ka õiguslik kriis ja seda koguni kolmel tasandil: rahvusvahelise, Euroopa ja riigiõiguse tasandil.

Protsessid rahvaste elus on olnud nii ulatuslikud, et see on seadnud pingeseisundisse ka need õiguspõhimõtted, millest lähtudes riigid oma otsuseid tegema peaksid. Rändega seoses on sagenenud vaidlused ja lahkarvamused rahvusvahelise õiguse suuna ja sisu üle ning õigust rakendades lähtuvad valitsused tihti loovast tõlgendusest. Rahvusvahelise õiguse tõlgendamine ja rakendamine rändekriisis on saanud poliitilise ning ideoloogilise võitluse pärusmaaks.

Seejuures on viimastel aastatel sageli kuulda olnud moraalset etteheidet, et Euroopa riigid ei soovi (piisava innukusega) täita oma inimõigusalaseid kohustusi ega tee piisavalt asüüliõiguse tagamiseks peamiselt Lähis-Idast ja Aafrikast saabuvatele põgenikele. Sama etteheidet on mutatis mutandis viimastel aastatel tehtud näiteks Austraaliale. Eelkõige on siin silmas peetud 1951. aasta Genfi pagulasõiguse konventsiooni sätteid, mis algselt kehtisid Euroopa põgenike kohta enne 1951. aastat.

Hiljem, 1967. aastal laiendati protokolliga konventsiooni kehtivust ka väljapoole Euroopat ja kõrvaldati ajapiirang.

Näiteks Euroopa Rahvusvahelise Õiguse Ühingu aastakonverentsil 2015. aasta septembris kirjutas rühm rahvusvahelise õiguse juriste alla avalikule kirjale, millega kutsuti Euroopa riike kinni pidama enda võetud pagulasseisundi konventsioonist lähtuvatest õiguslikest kohustustest, põgenikele Euroopasse asumisel mitte takistusi tegema ja neid ebaturvalistesse riikidesse mitte tagasi saatma (prantsuse k non-refoulement-põhimõte). (1)

Selle loogika järgi on need Euroopa riigid, kes okastraatide jm piirirajatistega panid suures osas füüsiliselt kinni Lääne-Balkani rändetee, ja mõnede arvates koguni EL tervikuna, kui ta tänavu märtsis sõlmis Türgiga kokkuleppe Kreekasse valguva kontrollimatu rändevoo pärssimiseks, läinud põgenike õiguste rikkumise teed. Kui juba räägitakse nii suures mahus inimõiguste rikkumisest valitsuste poolt, siis on ühtlasi paratamatult tegu ka rahvusvahelise õiguse kriisiga.

Ent õiguslikust kriisist võime rääkida ka Euroopa õiguse tasandil. Nimelt on rändekriis suutnud Euroopa Liitu lõhestada, asetades ühele poole Euroopa Komisjoni, kes  solidaarsuse argumendile rõhudes soovis esimese hooga sadu tuhandeid Süüriast jm saabunud põgenikke ELi liikmesriikide vahel kohustusliku kvoodisüsteemi alusel jagama hakata, ja teisele poole eelkõige nn Ida-Euroopa riigid (Visegradi riikide grupp, st Poola, Slovakkia, Tšehhi ja Ungari), kes olid sellisele lahendusele kategooriliselt vastu.

Põgenike suurema-mastaapse ümberjagamise pooldajad on küll kõvasti rõhunud solidaarsusele kui ELi aluspõhimõttele, kuid solidaarsuse kui õiguspõhimõtte piirid jäävad ELi praktikas paratamatult vaieldavaks. ELis kehtib siiski põhimõte: milles eraldi kokku lepitud pole, see pole ka (veel) õigus ega sellisena siduv.

Samal ajal tegelikult kehtinud ELi õigus – nn Dublini määrus, mille järgi peab Euroopasse saabunud asüülitaotleja pidama jääma esimesse ELi riiki ja kus ta tuleb võimude poolt registreerida – viidi ajutiselt justkui loodusstiihia jõul (samas seda formaalselt tühistamata) väljapoole kehtivust ja asüülitaotlejatel lubati endale meeldiv sihtriik ELi sees rännates sisuliselt ise välja otsida (Saksamaa, Rootsi jm). (2) Muuhulgas pani see suure surve alla ELi sees piirikontrollideta liikumist tagava Schengeni kokkuleppe kehtivuse. Peamised rände esmavastuvõtjad ELi liikmesriikide seas, eriti Kreeka, ei suutnud ega ilmselt ka soovinud lõunast lähtuva rändesurvega omal jõul toime tulla ja lasid enamikul migrantidest ja asüülitaotlejatest edasi liikuda ELi põhjapoolsematesse riikidesse.

Saksamaa kantsleri Angela Merkeli 2015. aastal massirände harjal tehtud avaldus, et Kreekasse saabunud migrandid ja asüülitaotlejad on Saksamaal teretulnud, oli tegelikult tehtud väljaspool kehtivat ELi õigust (Dublini määrust) ja mõne mõjuka Saksa juristi arvates koguni nii kehtiva ELi kui ka (konkreetselt Saksamaa) riigiõigusega vastuollu minnes. (3)

Jah, Saksa valitsus sai sellele kriitikale vastata, et ELi õiguse regulatsioon pidi hädaolukorras ajutiselt taanduma humaansuskaalutluste ees ja põgenike inimõiguste kaitse vajaduse ees.

Siiski on Saksa valitsust ELi sees tugevalt kritiseeritud, näiteks Ungari peaministri Viktor Orbani poolt, kes heitis ette, et selline otsus – kuna ta tõi tagajärjed kaasa kõigile ELi liikmesriikidele – ei saanud olla ainuüksi Saksamaa kantsleri teha.

Samas on Euroopa õigus ja selle tõlgendused rändekriisiga toimetulekut suuresti mõjutanud. Euroopa õigusel on teatavasti kaks tasandit. Esiteks on ELi õigus, mida tehakse Brüsselis ja tõlgendatakse Luksemburgis, kus asub Euroopa Liidu Kohus. Siia kategooriasse kuulub eelkõige Dublini määrus, mida nüüd püütakse taas rakendada.

Samuti on ELi tasandil juurde tekkinud liikmesriikide vabatahtlik kokkulepe rahvusvahelise kaitse saanud põgenike ümberjaotamiseks ELi sees; selle programmi raames on esialgu Kreekasse saabunud üksikud põgenikud ja põgenike perekonnad hakanud ka Eestisse jõudma.

Teine Euroopa õiguse tasand on Euroopa Inimõiguste Konventsioon, mida tõlgendab Euroopa Nõukogu nimelise organisatsiooni mõjukaim organ, Euroopa Inimõiguste Kohus (EIÕK) Strasbourgis.

Mõned EIÕKi otsused on reaalselt mõjutanud Euroopa Nõukogu liikmesriikide (kellest paljud on ühtlasi ELi liikmed) poliitikaid rändekriisis. Nii otsustas EIÕK 23. veebruaril 2012 Eritrea ja Somaalia põgenikke puudutanud kohtuotsuses Hirsi Jamaa jt vs Itaalia, et Itaalia rikkus migrantide inimõigusi Euroopa Inimõiguste Konventsiooni alusel, peatades nende laevad Vahemeres avamerel ja suunates migrandid tagasi Liibüasse, kontrollimata nende õigust pagulasstaatusele. (4)

Samas on näiteks James Crawford, endine Cambridge’i ülikooli rahvusvahelise õiguse professor ja Austraaliast valitud ÜRO Rahvusvahelise Kohtu kohtunik, juhtinud tähelepanu sellele, et Euroopa Inimõiguste Kohus tõlgendas Hirsi Jamaa jt ning Itaalia kohtuasjas otsust tehes konventsiooni kehtivusulatust osaliselt laiendavalt ja teised rahvusvahelised kohtud rahvusvahelist lepingut (mida ka Euroopa Inimõiguste Konventsioon on) tõenäoliselt niimoodi tõlgendanud poleks. (5)

Ent Itaaliat puudutava kohtuotsuse mõju on olnud märkimisväärne, ahendades Itaalia jt Vahemerega piirnevate ELi riikide, st tegelikult kõigi ELi riikide poliitilisi valikuid ja otsustusruumi rändekriisis. Euroopa Nõukogu riigid on  Euroopa Inimõiguste Kohtu otsuse järel pidanud hakkama inimõiguste kaitsjaks ka väljapool oma territooriume, eelkõige Vahemeres.

Migrantide ja asüülitaotlejate veesõidukid transporditakse Vahemerelt Itaaliasse, kuigi illegaalse rände pärssimise suhtes võiks tegelikult olla efektiivsem ELi pagulas-menetluskeskuste loomine Põhja-Aafrikas endas. (6)

See jällegi on olnud praktikas raskendatud nii sealsete riikide suveräänsuse ja vastuseisu tõttu (taas rahvusvahelisest õigusest tulenev oluline faktor) kui ka seetõttu, et samas on ühtne riigivõim näiteks Liibüas kokku varisenud.

Nii rahvusvahelise kui Euroopa õiguse turbulents on ELi sees paratamatult toonud kaasa ka teatud riigiõiguse kriisi, sest Eesti jt ELi liikmesriikide jaoks on kõik kolm õiguse tasandit omavahel väga tihedalt läbi põimunud. Riigiõiguse tähtsaim küsimus on suveräänsuse küsimus, st küsimus, kes ikkagi langetab riigi ja rahva seisukohast üliolulisi küsimusi, kellel jääb n-ö viimase sõna õigus.

Näiteks üritas Euroopa Komisjon oma esialgse laiahaardelise kohustusliku kvoodiplaaniga ELi liikmesriikidelt sisuliselt föderaalriigi vaimus võimu juurde haarata. Kõik see on viinud kindlustunde kahanemiseni küsimuses, kellel ikkagi on riigiõiguslikult viimase sõna õigus, kas ELi liikmesriigi või Brüsseli (või ka Strasbourgi) tasandil. Mitme analüütiku arvates viis just suutmatus ELi välispiire kontrollida ühelt poolt ja liigsuureks paisunud ränne ELi enda sees teiselt poolt (eelkõige Ida-Euroopast) Brexiti-otsuseni Suurbritannias.

Riigiõiguslikult peaks aga iga riigi esmane ülesanne ja legitiimsuse allikas olema just oma kodanike julgeoleku ja turvalisuse tagamine. Kuna aga rändekriisiga ühes on sagenenud ka võikad terrorirünnakud Euroopas, siis pole selle ülesandega rahuldavalt hakkama saadud.

Kuna rändekriis pole kaugeltki läbi ja paljude arvates jääb relvastatud konfliktide, maailma rahvaarvu kiire kasvu ja kliima soojenemise tõttu edaspidigi meie elu pärisosaks, siis seisab läänemaailmal (või siis «globaalsel Põhjal») paratamatult ees tõsine arutelu, kuidas ikkagi jätkata Genfi pagulasõiguse konventsiooniga.

Mõnikord kistakse Genfi pagulasõiguse konventsioon retooriliselt välja üldisest rahvusvahelise õiguse kontekstist, jättes justkui mulje, et ega Euroopa riikidel jäägi muud üle kui lihtsalt aktsepteerida massirände uut reaalsust. Rahvusvaheline õigus lihtsalt muud võimalust ette ei nägevat.

Samas pole Genfi konventsioon ainus leping rahvusvahelises õiguses ja põgenike õigused pole ka ainus õigushüve, mida rahvusvaheline õigus kaitseb. Näiteks on riikidel rahvusvahelised õigused ja koguni kohustused võitluses terrorismi vastu. Tänaseni on rahvusvahelise õiguse keskne põhimõte ikkagi riikide suveräänsuse põhimõte, mistõttu on riikidel põhimõtteliselt õigus ka varem sõlmitud kokkuleppeid revideerida, kui see vajalikuks osutub. Inimõiguste osas oleks see suhteliselt haruldane, aga pole mõeldamatu.

Genfi pagulasõiguse konventsioon kui globaalne standard on paratamatult seotud inimõiguste universaalsuse ideega, mille järgi kehtivad inimõigused ühtviisi, sõltumata rassist, päritolust, elukohast jne. Tasub silmas pidada, et see on ajaloolises plaanis vähemalt ulatusliku asüüliõiguse kontekstis suhteliselt noor ja värske idee, mõneti isegi eksperiment. Nii asüüliõigus kui ka inimõigused tervikuna olid veel enne Teist maailmasõda – niivõrd kui nad eksisteerisid – pigem ikkagi regiooni- ja tsivilisatsioonipõhised ja konkreetselt meie regioonis puudutasid Euroopa jt kristlike riikide omavahelisi suhteid. (7)

Kui Genfi konventsiooni laiendati dekoloniseerimise laineharjal 1967. aastal ka inimestele ja situatsioonidele väljapoole Teise maailmasõja järgset Euroopat, siis vaevalt et selle lepingu üle läbirääkijad läänest tegelikult kujutasid ette, et konventsioonile hakkavad tuginema sajad tuhanded või isegi miljonid inimesed väljaspool euroopalikku kultuuriruumi, soovides pääseda Euroopasse, ükskõik siis kas sõdade tõttu (pagulasstaatuses) või peamiselt majanduslikel põhjustel.

Dekoloniseerimise mõte oli ju selles, et rahvad väljaspool Euroopat saaksid oma riiklust ise üles ehitada ja et Euroopa koloniaalriigid lahkuksid, mitte et äsja iseseisvunud rahvad peaksid suurel hulgal Euroopasse ümber asuma. Samuti esitavad Saksamaal massiliselt pagulasstaatuse taotlusi näiteks Kosovo elanikud, mis on selles mõttes paradoksaalne, et alles Kosovo ju võitles Serbiast eraldumise ja iseseisvumise nimel.

Rahvusvahelise õiguse kriis rändekriisi tingimustes ongi eelkõige Genfi põgenike konventsiooni sisustamise ja tõlgendamise kriis. Pagulaskonventsioonil on mitu auku ja seda konventsiooni tõlgendatakse tegelikkuses eri riikides erinevalt. Näiteks Saksa kohtute hinnangul pole Kreeka tänapäeval enam turvaline sihtriik (kuhu pagulasi võib tagasi saata) ja Türgi omakorda pole turvaline sihtriik Kreeka kohtute silmis. (8)

Samuti on näiteks Saksamaal endiselt vaieldav küsimus, kas rahvusvahelise kaitse saanud, ent raske kuriteo toime pannud põgeniku tohiks saata tagasi tema ebaturvalisesse päritoluriiki. (9)

Nii ongi sagenenud üleskutsed rahvusvahelise pagulasõiguse reformiks ja täpsustamiseks. Tipp-poliitikutest tegi 2015. aasta detsembris otsa lahti Taani peaminister Lars Lokke Rasmussen, kes kutsus üles kontrollimatu massilise sisserände jätkumise korral muutma ja täiendama Genfi pagulaskonventsiooni (tõsi küll, täpsustamata, kuidas täpselt). (10)

Analüütikud on esile toonud, et pagulaskonventsioon annab praegusel kujul lubadusi – ja lootust –, mida nagunii ei suudeta pikemas perspektiivis täita. (11) Vahetegemine poliitiliste pagulaste ja lihtsalt majanduspõgenike vahel – millele Genfi konventsiooni tõlgendamine paljuski tugineb – on tihti nagunii kunstlik. Ehk on siis tõesti mõistlikum ausalt olukorda tunnistada ja kehtiva õigusega midagi ette võtta?

Paljude Euroopa riikide kodanike silmis on pagulaskonventsiooni selline tõlgendamine, mis sisuliselt võimaldab massilist kontrollimatut sisserännet Euroopaga piirnevatest konfliktipiirkondadest, hakanud vastuollu minema nende poliitilise tahtega, st mingist hetkest ka demokraatia põhimõttega. Isegi kui ÜRO pagulaskonventsiooni 1967. aasta protokoll teatud kriteeriumite täitmisel asüüliõiguse kui sisuliselt piiramatu universaalse õiguse ette kirjutab, ei olda selle piiramatu rakendamisega ikkagi sisuliselt (enam) nõus. Selles kontekstis tõstetakse esile ka teisi õigusega kaitstud hüvesid, nagu näiteks õigus turvalisusele ja Euroopa rahvaste väljakujunenud tsivilisatsioonilis-kultuurilisele identiteedile.

Nii on meil täiesti uuelaadne situatsioon, kus omavahel satuvad vastakuti kaks läänemailma põhilist väärtust: inimõigused ja demokraatia. Näiteks Ungari peaminister Viktor Orban kavatseb korraldada referendumi ELi põgenike ümberjagamise plaani küsimuses, mille tulemust pole raske ennustada. Selge on aga see, et ka inimõigusi kaitsta tahtes ja inimõiguste universaalsuse printsiibile truuks jäädes pole pikka aega võimalik ignoreerida Euroopa rahvaste arvamust. Samas on seda sorti pingel omajagu potentsiaali ELi lõhki rebida, muuhulgas seetõttu, et Euroopa rahvad kogevad rändekriisi erinevalt sõltuvalt oma geograafiast ja osalt ka erinevast ajaloost.

Nii seisabki Euroopa tõenäoliselt suurima küsimuse ees pärast Teist maailmasõda. See seisneb järgnevas: kuidas reformida rahvaste rände ja pagulaskaitse õiguslikku poolt ja reaalsust nii, et õigust Euroopasse kolida ei tajutaks sisuliselt igemeheõigusena? Varjupaigaõigus kui selline peab jääma, ent tuleb silmas pidada seda, et see oli algusest peale kavandatud ajutise leevendava ja elusid päästva meetmena, mitte rahvaste õigusena ümberkolimisele. Samas võidakse varjupaigaõiguse reformi rahvusvahelises õiguses mujal maailmas tajuda inimõiguste universaalsuse printsiibist eemaldumisena Euroopa poolt, mis on teistpidi Euroopa huvide vastu.

Praeguse olukorra jätkumine aga, kus inimõiguste kaitse lipu all tehakse Euroopa rahvastele pidevaid etteheiteid, et nad ei ole piisavalt valmis pagulasseisundi taotlejate kaitseks ohvreid tooma, viib paratamatult poliitiliste vastureaktsioonideni ja Euroopa rahvaosade suuremale võõrandumisele riigivõimust.

1 Open Letter to the Peoples of Europe, the European Union, EU Member States and their representatives on the Justice and Home Affairs Council, 22.09.2015, http://ohrh.law.ox.ac.uk/wordpress/wp-content/uploads/2015/09/open-letter1.pdf.

2 J. Staib, ’Wer registriert, verliert’, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 05.08.2016, http://www.faz.net/aktuell/politik/fluechtlingskrise/asylbewerber-wer-registriert-verliert-14373962.html.

3 Vt endine Saksa Konstitutsioonikohtu liige ja praegune Bonni Ülikooli avaliku õiguse professor Udo di Fabio, Migrationskrise als föderales Verfassungsproblem, 01.01.2016, http://www.bayern.de/wp-content/uploads/2016/01/Gutachten_Bay_DiFabio_formatiert.pdf.

4 EIÕKi suurkogu, Case of Hirsi Jamaa and Others v Italy (Application no. 27765/09), 23.02.2012 (vt Euroopa Nõukogu otsingumootorist hudoc).

5 J. Crawford, Chance, Order, Change: The Course of International Law. General Course on Public International Law, Hague Academy of International Law, 2014, lk 279–280.

6 M. Behrendt, Wie deutsche Soldaten im Mittelmeer Flüchtlinge retten, Die WELT, 07.08.2016, http://www.welt.de/politik/deutschland/article157542365/Wie-deutsche-Soldaten-im-Mittelmeer-Fluechtlinge-retten.html.

7 Vt A. Bulmerincq, Das Asylrecht in seiner geschichtlichen Entwicklung beurtheilt vom Standpunkte des Rechts und dessen völkerrechtliche Bedeutung für die Auslieferung flüchtiger Verbrecher, Dorpat, 1853 (järeltrükk Wiesbaden: Dr Martin Sändig, 1970).

8 A. Holzapfel, «Was passiert, wenn der Türkei-Deal platzt?», Die WELT, 07.08.2016, http://www.welt.de/politik/ausland/article157538836/Was-passiert-wenn-der-Tuerkei-Deal-platzt.html.

9 Die WELT, 06.08.2016, «Recht zu sagen: Für euch greift das Asylrecht nicht mehr», http://www.welt.de/politik/deutschland/article157527399/Recht-zu-sagen-Fuer-euch-greift-das-Asylrecht-nicht-mehr.html.

10 Reuters, Denmark wants Geneva Convention Debate if Europe Cannot Curb Refugee Influx, 28.12.2015, http://www.reuters.com/article/us-europe-migrants-denmark-idUSKBN0UB10020151228.

11 M. Dejevsky, «The Geneva Refugee Convention Can’t Cope with This Crisis. Time for a Rethink», The Guardian, 18.01.2016, https://www.theguardian.com/commentisfree/2016/jan/18/geneva-refugee-convention-crisis-demand-eu.

Tagasi üles