Tõnis Saarts: parlamendid – mitmekesised, aeglased, kuid visad

Tõnis Saarts. Foto: Peeter Langovits

Politoloog Tõnis Saarts analüüsib Sirbis Stefan Marschalli raamatut «Parlamentarism» (tõlkinud Katrin Kaugver, toimetanud Mihkel Solvak. Riigikogu Kantselei ja Eesti Rahvusraamatukogu, 2012. 360 lk.)

Saksa poliitikateadlase Stefan Marschalli nimi pole tänapäeva politoloogias just väga tuntud. Seetõttu oli tema teose hiljutine eestindamine üllatav valik. Kuid tuleb tunnistada, et riigikogu kantselei ja rahvusraamatukogu, kelle ühisinitsiatiivil raamatu väljaandmine teoks on saanud, on teinud õige otsuse. Saksa ja Mandri-Euroopa seadusandlike kogude töökorraldus ja struktuur on meie riigikogu omaga üsnagi sarnane, mistõttu Marschalli käsitlus kõnetab Eesti poliitikahuvilisi palju enam, kui teinuks seda mõne tuntuma angloameerika autori vaade. Siinkohal annan lühiülevaate Marschalli raamatu sisust, lahkan selle voorusi ja puudusi ning küsin lõpetuseks: mida on Eestil ja Eesti poliitikutel sellest raamatust õppida?

Millest siis Marschalli raamat täpsemalt kõneleb? Teoses avaneb parlamentide maailm ja parlamentarism kogu oma mitmekesisuses. Juba ainult Euroopa suurriikide pinnal võib öelda, et parlamendid on sel mandril olnud väga eripärase ajaloolise kujunemislooga ning oma mõjukuselt ja töökorralduselt vägagi lahknenud. Näiteks on raske omavahel ühele pulgale seada komisjonide ja fraktsioonide keskset ning poliitikakujundamises siiani üsna olulist võtmerolli mängivat Saksa Liidupäeva ning kõnedepidamisele orienteeritud ja üsna piiratud otsustusõigusega rahvusassambleed Prantsusmaal.

Nagu igas korralikus akadeemilises teoses alustatakse ka Marschalli raamatus mõistete defineerimisest, tehes vahet parlamentaarsel riigikorraldusel ja parlamentarismil. Parlamentarism defineeritakse kui poliitkorralduslik süsteem, kus parlamendil on keskne koht. Selle määratluse puhul tekib kiusatus küsida, kas Eesti, kus valitseb parlamentaarne demokraatia, on ühtlasi ka riik, kus on tegu parlamentarismiga? Tulen selle küsimuse juurde veel tagasi. Ühtlasi tuletab Marschall meile meelde, et parlamentarism ja parlamentide olemasolu ei ole seesama mis demokraatia. Parlamente võib olla ka ebademokraatlikes süsteemides ja esinduskodasid võib teoreetiliselt edukalt asendada ka otsedemokraatia (Rousseau’ arusaam demokraatiast ja «rahva tahtest»).

Raamatu kandvaim osa on aga pühendatud parlamentide struktuurile, töökorraldusele ja funktsioonidele. Seadusandlike kogude funktsioonidest ja nende täitmisega seotud probleemidest on palju põhjalikumalt juttu, kui enamasti võrdleva poliitika käsitlustes. Marschall teeb varasemast klassifikatsioonist kokkuvõtte ja eristab nelja funktsiooni: valivat/mahavalivat, seadusandlikku-, kontrolli- ja kommunikatsioonifunktsiooni. Samasuguse põhjalikkusega ja rohkete näidete varal seletab Marschall parlamendi komisjonide, täiskogu ja juhatuse rolli. Vaatluse alla võetakse ka üksiksaadiku ja parlamendirühma (fraktsioon) osa parlamentaarses protsessis.

Marschall väidab, et parlamendi saadiku «vaba mandaat», ehk vabadus toimida puhtalt enda ja oma valijate soovide järgi on alati olnud suhteline ja kammitsetud. Erakonnadistsipliin, institutsionaalsed reeglid jms seavad saadikute iseseisvusele tahes-tahtmata piirid. Pealegi on tänapäeva demokraatia puhul parlamendiliikme tööst saanud elukutse ja kui terve sinu karjäär satub küsimärgi alla, siis pole mõtet don Quijote kombel tuuleveskitega võidelda ja parteiliinile vastu hakata. Eestiski kostab aeg-ajalt nurinat, et riigikogu liikmed on kaotanud igasuguse iseseisva mõtlemise ja otsustamise võime. Marschalli järgi ollakse neis küsimustes rahulolematud peaaegu kõigis demokraatlikes riikides ja head rohtu, mis tagaks saadikute absoluutse sõltumatuse, pole keegi leiutanud.

Enamasti on parlamentide-alases kirjanduses keskendutud rahvusriikidele, mistõttu kohalikke esinduskogusid ja rahvusriikide-üleseid esindusinstitutsioone (nt Euroopa parlament) peaaegu ei vaadeldagi. Kui seda tehaksegi, siis asetatakse need harva laiemasse parlamentaarsete esindusorganisatsioonide konteksti. Marschall jõuab järeldusele, et kõik parlamentarismi alustalad on olemas ka kohalikul tasandil ning ei näe põhjust, miks peaks parlamentarismi analüüsis piirkondlikke esinduskogusid ignoreerima. Veelgi põnevam on aga lugeda Marschalli põhjalikku Euroopa parlamendi analüüsi. Peamine järeldus on, et parlamentarismi areng on Euroopa tasandil poolel teel toppama jäänud. Puudub ühtne demos (rahvas) ja üleeuroopaline avalik ruum, milleta on mis tahes demokraatlikku poliitikat raske ette kujutada. Lisaks sellele on siiani välja arenemata üleeuroopaline toimiv erakonnasüsteem. Marschall ei pea praegusi euroerakondi veel piisavaks, et täita esindusfunktsioone parlamentarismi seisukohalt.

Raamat lõpeb mõnevõrra filosoofilisemate ja edasivaatavate toonidega, annab ülevaate parlamentide kriitikast ja võimalikest tulevikuperspektiividest. Parlamentarismi kriitikast kõneldes eristab Marschall nii klassikalist (nt Carl Schmitt) kui uuemat voolu. Kui esimese puhul kurdeti, et parlamendid pole enam vaba demokraatliku arutelu areen ja tegelik otsustamine on läinud hoopis erakonna ladviku kätte, siis teisel juhul vaadatakse pilti laiemalt, seostatakse parlamentide «allakäik» mitmetasandilise valitsemisega, poliitika keerukamaks muutumise ning sellega koos täitevvõimu, huvigruppide ja ekspertide mõju kasvuga. Tähendusrikas on aga fakt, et kuigi parlamentide ja parlamentarismi juures on märgatud palju puudusi, pole keegi seni tõsiseltvõetavat alternatiivi välja pakkunud.

Millised on Marschalli käsitluse plussid ja miinused? Mitmetest raamatu voorustest oli juttu juba eespool: tunnustust väärivad ennekõike käsitluse süsteemsus ja põhjalikkus ning rohked näited väga mitmetest riikidest. Raamatus on leitud ka kena tasakaal läänemaailma suurriikide vahel: võrdse tähelepanu all on Saksamaa, Prantsusmaa, Suurbritannia ja USA juhtumid. Välditud on paljudele võrdleva poliitika õpikutele tüüpilist kallutatust ingliskeelsete riikide poole. Teos toob tõesti suurepäraselt välja parlamendid oma mitmekesisuses, näitab kätte parlamentide uurimise suunad ja kaardistab põhiteooriad. Raamat ongi mõeldud kõrgkooliõpikuks, sellele viitavad kokkuvõtted ja kordamisküsimused iga peatüki lõpus ning käsitlusviis, kus rõhk on definitsioonidel ja selgel teoreetilisel klassifikatsioonil. Teoreetiline taust on raamatul soliidne, kattes ära valdava osa relevantsest kirjandusest, mis on parlamentide temaatikaga seoses üldse ilmunud. Tekstist käivad läbi mitmete tuntud poliitikateadlaste nimed nagu Klaus von Beyme, Rein Taagepera, Juan Linz, Hanna Pitkin jt. Veidi tugevam rõhk on siiski Saksa autoritel, kuid nagu eespool mainitud, ei riku see teoses valitsevat balanssi Mandri-Euroopa ja anglo-ameerika käsitluste vahel.

Hoolimata arvustuse üldisest positiivsest toonist, ei saa ma jätta välja toomata ka mõningaid probleeme. Kuigi eri tüüpi esinduskogude liigitamiseks on välja toodud mitmeid võimalusi, on liialt vähe tähelepanu pööratud ühele parlamentide võtmeerisusele: jaotumisele töö- ja kõneparlamentideks. Esimese puhul on tugev roll parlamendikomisjonidel ja esinduskogu on üldjuhul täitevvõimust üsna sõltumatu, teise puhul aga tehakse põhitöö ära parlamendi saalis, oluline roll on parlamentaarsel debatil (kõnepidamisel) ning esinduskogud on palju enam täitevvõimu kanna all. Antud erisus pole pelgalt teoreetilist laadi, vaid omab siirdeid ka riikide üldisesse võimukorraldusse ja demokraatiamudelisse. Kõneparlamente seostatakse tihtipeale enamusdemokraatia mudeliga (nt Suurbritannia) ja tööparlamente leppedemokraatia mudeliga (nt Põhjamaad ja Saksamaa). Nimetatud eristus on palju fundamentaalsemat laadi, seletades nii parlamentide ja täitevvõimu suhete alusmehaanikat, kui ka poliitikategemise üldist loogikat riikides (Lijphart, 1999)1. Kummaline, et Marschall jääb siinkohal poolel teel pidama ega soovi kõne- ja tööparlamentide eristamise kaudu parlamente asetada laiemasse institutsionaalsesse konteksti analüüsimaks parlamentide suhteid valitsuse, huvigruppidega jne.

Omaette vastuolusid põhjustab ka parlamentide funktsioonide jaotus, mida tutvustasime eespool. Kommunikatsiooni-funktsioon sisaldab endas nii esindusfunktsiooni kui ka poliitika tulemite kommunikeerimist rahvale. Sisuliselt on siia kokku pandud poliitikasüsteemi sisend (valijate soovid ja ootused) ja väljund (otsused). Seetõttu on selle funktsiooni käsitlemine liialt keeruline ning sisu jääb väga üldise ja vastuolulise nimetuse tõttu («kommunikatsioon») täielikult avamata. Enamikus võrdleva poliitika käsitlustest lüüakse kommunikatsioonifunktsioon kaheks: esindusfunktsioon (valijaskonna ja tema eri rühmade esindamine) ning debatifunktsioon (parlament kui poliitilise diskussiooni edendaja). Kuigi seesugune eristus teeks funktsioonide loetelu pikemaks, võimaldaks see esinduskogude ülesandeid moodsa demokraatia korral paremini hoomata.

Kuigi parlamentide ja parlamentarismi kriitikale on raamatus pühendatud eraldi peatükk, tekitab küsimärke asjaolu, et viidatud autorid on peaaegu kõik saksa taustaga (Schmitt, Dahrendorf, Grimm, Agnoli jt). Parlamentide kriitikal ja eriti esinduskogude allakäigu teemalistel debattidel on soliidne koht ka angloameerika võrdleva poliitika traditsioonis. Sealseid võtmeautoreid aga peaaegu ei mainitagi. Liigne saksalik filosoofiakesksus ei võimalda parlamentide languse temaatikat lahata laiemas ja tänapäevasemas võtmes. Kuigi parlamentide teisenemise põhjustest on raamatus juttu mitmelgi puhul, siis sügavamat analüüsi selles osas ei leia. Üleilmastumine, poliitika keerulisemaks muutumine, valitsemise asendumine valitsetusega (governance), täitevvõimu tugevnemine, erakondade teisenemine – kõiki neid tegureid mainitakse, kuid nende sügavamat mõju seadusandlikule võimule eriti ei lahata.

ldse jäävad rahvusriigi tasandil viimastel kümnenditel toimunud laiemad poliitikakeskkonna muutused ja demokraatia transformatsiooniga (järeldemokraatia) seotud väljakutsed suuresti fookusest välja. Tähelepanu alla on võetud rohkem rahvusriigiülene tasand (Euroopa parlament, rahvusvahelised parlamentaarsed assambleed), kuid see ei kata paraku kogu lugu parlamentide teisenemisest moodsa demokraatia tingimustes. Kirjeldatud vajakajäämised avalduvad ka Marschalli teose viimases peatükis, kus vaadeldakse uusparlamentarismiga seonduvaid tulevikuväljavaateid. Siingi on analüüsi keskmes rohkem riigiülene tasand (ennekõike kõneldakse euroopastumisest) ning parlamendireformist rahvusriikides on juttu vaid mõnel leheküljel. Usalduse langus parlamentide vastu, kodanikuühiskonna kasvavad nõudmised osaluse ja kaasatuse osas, parlamenditöö suurema läbipaistvuse ootus, täitevvõimu tugevnemine ja üleüldse valitsemise teisenemine – seda kõike taas küll mainitakse, kuid sügavamale ei minda. Kirjandust parlamendireformi praktika ja esinduskogude ees seisvate väljakutsete kohta ju ometi leidunuks (vt nt Beetham, 2006).

Mida oleks Marschalli raamatust õppida Eestil? Raamatu valguses paistab meie parlamendialase debati tase olevat kinni jäänud umbes poole sajandi taha: endiselt arutatakse pelgalt saadiku sõltumatuse, parlamentaarse debati kvaliteedi ja parteidistsipliini pärssiva mõju üle. Ma ei tea Eestis ühtegi mõjukamat arvamusliidrit, kes oleks vaevunud mõtestama riigikogu rolli XXI sajandi globaliseeruva maailma ja tänapäeva demokraatia kontekstis. Mõnevõrra on küll lahatud riigikogu väidetava «kummitemplistumise» põhjusi, kuid siingi võiks Marschalli raamat abiks olla. Ilmselt on Eestis nii-öelda kurja juur olnud täitevvõimu administratiivse võimekuse kiire kasv ja Euroopa Liidu mõju süvenemine. Mõlemad äsja nimetatud tegurid on riigikogult röövinud võimaluse aktiivselt poliitika kujundamise protsessis kaasa lüüa, sest parlamendil pole lihtsalt piisavalt kompetentsi ja infot, et olla valitsuse ja Euroopaga võrdväärne partner. Paljudes võtmeküsimustes on otsustusõigus ka kuulekalt delegeeritud. Kusjuures meie nagu ka teiste postsotsialistlike riikide õnnetuseks on see, et nii valitsuste tugevnemise kui euroopastumise protsessid leidsid aset väga kiiresti, kõigest ühe kümnendi jooksul. Ilmselt riigikogu alles toibub sellest šokist. Kuid kui kaua? Kunas hakatakse meilgi arutlema, milline võiks olla parlamendi roll tänases Eesti demokraatias, Euroopa föderaliseerumise kontekstis ja üleilmastuvas maailmas?

Marschall tuleb meile siinkohal appi ja viitab sellele, et tänased esinduskojad peaksid ennekõike silma peal hoidma valitsuse tegevusel (kontrollifunktsiooni tugevnemine) ja olema võtmetoimijad uutes mitmetasandilise valitsemise võrgustikes. Need on võrgustikud, mis seovad ühelt poolt kokku kodanikud ja riigivõimu rahvusriigi tasandil ning on teiselt poolt viimastele kanaliks riigiülesele valitsemistasandile (Euroopainstitutsioonid, globaalsed otsustusareenid). Parlamendid on kirjeldatud võrgustike südameks, infovoogude vahendajaks, eri tasandi toimijate ootuste ja nõudmiste kanaliseerijaks ja näpuviibutajaks, kui keegi hakkab oma võimu teiste arvelt liialt kuritarvitama. Kõlab vist liiga utoopiliselt ja nõudlikult meie tänase riigikogu jaoks. Selge, et Eesti parlamendi näol on tegemist nn aeglase kohanejaga (mõiste, mida Marschall kasutab oma raamatus veidi teises, kuid siiski lähedases kontekstis). Kuid aeglane saab olla seni, kuni ei tule survet oma roll muutunud maailmas ümber mõtestada. Loodame, et selle surve tekitamiseks pole vaja uusi poliitvapustusi ja uut rahvakogu. Piisaks ka aktiivsetest arvamusliidritest ja poliitikutest, kes riigikogu uut rolli mõtestava debati üles võtaksid.